Органы местного самоуправления осуществляют деятельность по планомерному и целенаправленному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность в пределах соответствующих территорий.[21]
Анализ положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления в финансовой сфере позволяет распределить их на две группы:
· общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления);
· специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах; постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного налогообложения и т.п.).[28]
В своей нормотворческой деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Федерации, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность.[48]
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.
Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает:
а) Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
б) Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
в) По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
г) Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
д) Защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.[8]
Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерены предоставленным им конституцией законом полномочиями. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна обеспечиваться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.[15]
В качестве собственных доходов местных бюджетов Федеральный закон «о финансовых основах местного самоуправления определяет»: "местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты" (п.1 ст. 7).[5]
Федеральным законом предусмотрено, что "формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной поддержки и гласности" (п.2 ст. 2). Принципы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти провозглашены в ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении.[10] Европейская Хартия о местном самоуправлении включает в себя общепризнанные принципы и нормы международного права, которые рассматриваются как обязательные всеми. В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (ч.4 ст. 15 Конституции РФ) нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении, инкорпорированные в национальное законодательство, стали обладать такой же обязательной силой, как и нормы внутреннего законодательства.